Pratiques de “commoning” pour le logement – Bangalore, Inde

Différentes pratiques de “commoning” pour le logement à Bangalore

La question de l’accès au logement est l’un des enjeux majeurs des villes indiennes de demain : celles-ci ont dû accueillir 91 millions de citadins supplémentaires entre 2001 et 2011, et 15 millions d’entre eux n’ont trouvé d’autre solution que d’habiter dans (de construire) des bidonvilles (65 millions d’habitants dans les bidonvilles en 2011, ce qui représente 23% des urbains en Inde).

En 2014, le premier ministre a lancé une mission « Logement pour tous », Pradhan Manthri Awas Yojana (PMAY), qui se fixe pour objectif que tous les ménages indiens possèdent une maison d’ici 2022. Plusieurs axes d’intervention sont développés pour mener à bien cette mission : (i) la réhabilitation des quartiers précaires, (ii) la délivrance de prêts subventionnés pour les ménages à bas revenus, (iii) la construction de logement abordable par le secteur privé dans le cadre de PPP, (iv) l’encouragement à l’auto-construction par l’octroi de subventions individuelles.

Enfin, certains Etats (Maharastra en 1998, 2005 et 2017 et Karnataka à partir de 2015) demandent la création de coopératives de logement dans le cadre de la réhabilitation des bidonvilles (peu mis en œuvre jusqu’à présent).

Parallèlement à ces programmes lancés par le gouvernement, on rencontre en Inde de nombreuses initiatives bottom-up d’habitants de bidonvilles qui se sont organisés collectivement afin de défendre leurs droits et d’améliorer leurs conditions de vie, notamment en réclamant un meilleur accès aux services de base, et parfois une sécurisation de leur occupation du sol[1]. Ces luttes collectives participent du commoning qui est l’une des expressions des Communs.

Ph. : Irène Salenson

A Bangalore, l’étude s’intéresse aux mécanismes que des groupes d’habitants utilisent afin d’accéder au foncier et au logement dans l’agglomération de Bangalore, en particulier dans les quartiers périphériques en cours d’urbanisation.

Ces groupes d’habitants s’adressent à plusieurs acteurs du champ institutionnel public indien (les conseils villageois ; les députés de l’Assemblée législative de l’Etat du Karnataka, qui ont des circonscriptions locales, les agents locaux du cadastre et de la fiscalité…) et recourent à plusieurs types de registres réglementaires afin d’atteindre leurs objectifs de sécurisation foncière individuelle ou collective ainsi qu’à la régularisation de leur bâti.

Une série de lois (Governement Orders) adoptées entre 2007 et 2014 (notamment Rule 22 of 2014 – Regularization of Unauthorized Development or Constructions) par l’Etat du Karnataka et visant la révision du Karnataka Town and Country Planning Act de 1961 permet de procéder à une régularisation massive de constructions construites de façon non réglementaire avant le 19 octobre 2013 (dans le Master Plan qui, en Inde à force de loi) après requalification des règles d’occupation du sol et en échange du paiement d’une contravention. Cette procédure, qui s’appelle de façon populaire « Akrama Sakrama » existe ailleurs en Inde sous des formes relativement comparables et tout aussi contestées (Cf. Tamil Nadu). Il est très intéressant de constater que différents types de groupes d’habitants recourent à ce même mécanisme, à la fois des promoteurs immobiliers, des habitants aisés, et des classes sociales défavorisées. On observe une redistribution de la rente foncière à cette occasion. L’enjeu pour la municipalité de Bangalore, Bruhath Bengaluru Mahanagara Palike (BBMP), est surtout fiscal, il s’agit de pouvoir imposer environ 293.000 parcelles ou constructions aménagées illégalement, soit 18% du total.

L’application de la loi de 2014 est très fortement contestée. La première loi de 2007 avait été suspendue par la Haute Cour de Justice du Karnataka. La loi de 2014, bien que validée par cette même Haute Cour, a fait l’objet d’un Stay Order de la Cours Suprême de la Fédération indienne en janvier 2017. A ce jour, cette suspension n’a pas été levée (confirmée en appel en janvier 2018), mais cela n’empêche pas les propriétaires et occupants d’instruire leur cas et de solliciter une régularisation (procédure en ligne).

Le Revenue Department (administration fiscale) est en charge des registres fonciers pour les terres dans les zones rurales (« revenue land »), qui comprennent les terres agricoles, irriguées ou non, et les « communs fonciers » (lacs, réservoirs, forêts, zones de pâturage, zones humides). Les registres informent à la fois sur la propriété foncière, ses subdivisions, et sur le type d’usage des sols qui est autorisé. Il n’est pas possible de construire des logements ou d’autres types d’usage du sol sur des terres agricoles, à moins de procéder à une conversion d’un terrain à orientation rurale (agricole, public ou commun) vers un terrain à usage d’habitation. Cette conversion relève de la réglementation urbanistique dans le cas d’une localité classée fiscalement comme ville. L’urbanisme est sous la responsabilité des autorités en charge de la planification et, dans le cas de Bangalore, de la Bangalore Development Authority en dehors de la municipalité et de du Commissionner (autorité administrative nommée) à l’intérieur de la municipalité. Solomon Benjamin (IIHS, l’un des pilotes de l’étude) précise qu’il existe pas moins de 7 à 8 cadres réglementaires à respecter en zone urbaine, entre la réglementation fiscale (cadastre), la réglementation urbanistique (planning), la réglementation sur l’enregistrement des transactions (Registration Act), la réglementation sur les appartements (Apartment Act), sur les locations (Tenancy Act), sur les quartiers précaires (Slum Act et Slum Rehabilitation Authority), la réglementation environnementale (par exemple protection légale contre l’occupation des berges des rivières et possibilité de recourir au Green Tribunal), etc.

Le périmètre de la ville de Bangalore a été doublé en 2007. La nouvelle municipalité (Bruhat Bengaluru Mahanagara Palike) s’étend désormais sur un territoire de 741 km2 appelé Greater Bangalore. La Bangalore Metropolitan Area, c’est-à-dire la zone soumise à la juridiction de l’agence en charge de la préparation du plan d’aménagement régional ou Master Plan (Bangalore Development Authority) est plus vaste (1 279 km2) et de formation plus ancienne (1984). La BDA comprend Greater Bangalore et un périmètre à dominante rurale où les développements non-agricoles sont en principe interdits. Depuis l’indépendance et le développement rapide de Bengalore autour des industries militaires, les expansions non-réglementaires et les occupations illégales n’ont eu de cesse de se multiplier, certaines ont fait l’objet d’une régularisation. Ces quartiers, qu’ils soient régularisés ou non, sont devenus péricentraux et sont aujourd’hui intégrés à la ville. On assiste actuellement à une seconde phase d’urbanisation au-delà de la ring road, où s’appliquent des mécanismes comparables de régularisation a posteriori. L’étude visera à comparer, en pratique, les registres d’action utilisés par les groupes d’habitants durant ces deux phases.



[1] Cf. Denis, Raman, Benjamin in Deboulet (dir), Repenser les quartiers précaires, AFD, Etude n°13, 2016.